Puitekilpailuttaminen aikaansaa tehottomuutta ja lisää kustannuksia lastensuojelussa

Tämä artikkeli julkaistiin lyhennettynä Kuntalehden printtilehdessä 6.2.2014 ja kokonaisuudessaan Kuntalehden verkkosivuilla.

Arvioimme yhteistyössä Helsingin Diakonissalaitoksen lapsi- ja perhetyön johtaja Tuija Åstedtin kanssa erityisesti lastensuojelun sijaishuollon kilpailutusta. Tässä juttumme kokonaisuudessaan:

Kunnat eivät osaa kilpailuttaa vaativan tason asiakaspalveluja, toisin kuin Mika Pohjonen (Kuntalehti 1/2014) väittää. Asiakas on pelinappulana, jossa pahimmillaan asiakkaan koti vaihtuu aina sen mukaan, kuka kilpailun milloinkin voittaa. Tämä on perusoikeuksien vastaista. Tai parhaimmat pisteet saaneen yrittäjän palveluja ei käytetä puitesopimuksesta huolimatta lainkaan. 

Julkiseen talouteen kohdistuu ankaria paineita. Usein ratkaisuksi tarjotaan palveluiden yksityistämistä, jolla halutaan tehostaa toimintaa. Julkisorganisaatiot ostavat yksityisiä palveluita kilpailuttamalla useimmiten puitesopimuskilpailutuksena. Tämän tuloksena syntyy sisämarkkina, jonka piirissä kunta ostaa ja tuottajat myyvät. Kunta ei sitoudu ostamaan mitään puitesopimuksen piirin hyväksytyltä palveluntuottajalta, vaikka tuottaja olisi saanut kilpailutuksen parhaimmat hinta- ja laatupisteet. Ostajaa sitoo vain kilpailutuksessa sovittu hinta, mikäli palvelua päätetään ostaa puitesopimuksen puitteissa. Palveluntuottaja joutuu tilauksia odottaessakin pitämään henkilöstön palkkalistoilla ja kiinteistön toimintakunnossa.

Lastensuojelun sijaishuollon palveluissa laki antaa minimiehdot: yhtä lasta kohden tarvitaan vähintään yksi työntekijä, ja asuinyksikköä kohden vähintään kuusi työntekijää, vaikka hoitopaikkoja on tätä vähemmän. Minimiehtojen sijaan tilaaja voi edellyttää, että henkilökuntaa on 1,3 tai enemmän suhteessa yhteen lapseen. Myös henkilöstön kelpoisuus- ja osaamisvaatimukset voivat ylittää minimiehdot, esimerkiksi vähintään puolella henkilökunnasta edellytetään olevan korkeakoulutasoinen koulutus.

Velvoitteilla tähdätään hyvään: halutaan turvata lapsen arki riittävällä aikuisten määrällä ja heidän osaamisellaan.  Edes voitto tällaisessa kilpailutuksessa ei tuo takeita siitä, että lopulta ostetaan palvelua. Palveluntuottajan keino selviytyä voi olla se, että myytävän palvelun hintaan lisätään tyhjien hoitopaikkojen riskin osuus. Mitä suurempi tämä riski on, sitä enemmän palvelun ostaja tulee maksaneeksi oletetuista tyhjistä paikoista jokaisessa ostamassaan hoitopäivässä. Siten sen sijaan, että puitesopimuskilpailutuksilla saataisiin hintoja laskemaan, palvelujen hinnat ovatkin usein nousseet kustannusindeksejä enemmän.

Eurojakin merkittävämpiä ovat inhimilliset kustannukset, joita puitesopimuskilpailuttaminen pahimmillaan tuottaa. Lastensuojelupalveluissa kiinteiden kustannusten osuus on suuri eikä se jousta kysynnän mukaan. Jos käyttöaste on alhainen, syntyy tappiota vauhdilla. Hyvin lyhyessä ajassa voidaan ajautua tilanteeseen, jossa laadukaskin palvelu on ajettava alas. Tämä on ristiriidassa sen kanssa, mitä lastensuojelulla perimmiltään tavoitellaan. Lapsen elämässä turvallisen arjen jatkuvuus ja ihmissuhteiden pysyvyys kasvuolosuhteita vakauttamalla on sijaishuollon onnistumisen keskeinen kriittinen menestystekijä.

Tämän laatuvaatimuksen pitäisi koskea myös palvelun hankkijaa. Sijaishuollossa on kyse lapsen tarvitsemasta kodista tai pitkäkestoisesta kuntoutuksesta, eikä koti voi vaihtua sen mukaan kuka kulloinkin tarjousmenettelyssä ja sen jälkeisillä markkinoilla pärjää. Pahimmillaan puitekilpailutus tarjoilee lapselle sitä, mitä hän kaikkein vähiten tarvitsee. Ostosopimuksissa pitäisi sitoutua molemmin puolin yhteistyöhön ja jonkinlaiseen vähimmäistilausmäärään ja ajallisesti pitkäkestoisempaan kumppanuuteen.

Hankintamenettelyjen kehittäminen

Hankintalainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin jo nyt monia kilpailuttamisen tapoja, jolla voitaisiin välttää kielteiset vaikutukset ja uudistettavana olevat EU-direktiivit tulevat kasvattamaan näitä mahdollisuuksia.

Hyvä malli lastensuojeluunkin olisi ns. strateginen kumppanuus, joka tarkoittaa pitkäkestoista kunnan ja palveluntuottajien kumppanuutta, jossa osapuolilla on yhteistyön kohteena olevassa, osapuolille strategisesti tärkeässä toiminnassa yhteiset tavoitteet. Osapuolet sitoutuvat jatkuvaan koko palvelun tuottamisen elinkaaren aikaiseen parantamiseen ja yhteiseen oppimiseen. Kumppanuus perustuu luottamukseen ja lisää osapuolien yhteistä tietopääomaa ja tuo kaikille kumppanuusosapuolille lisä-arvoa. Kumppanuudessa mahdollistuu myös yhteinen tuotekehittely.

Puitekilpailutusta parempi ratkaisu olisi myös esimerkiksi toimintatapa, jossa kunta ilmoittaa hankintailmoitusjärjestelmä Hilma:ssa osallistumispyynnön. Halukkuudestaan ilmoittaneiden joukosta valitaan neuvotteluprosessiin tuottajat, joiden kanssa hankittavaa palvelua kehitellään vuoropuhelussa. Tämän pohjalta olisi vuorossa tarjouspyyntöprosessi.

Vaihtoehto voisi olla myös Ruotsin mallin mukainen, jossa kaikki, jotka täyttävät asetetut laatukriteerit pääsevät palvelun toimittajarekisteriin ja kaikille, jotka tuottavat samankaltaista palvelua, on hinta sama.

Todellinen vaihtoehto lastensuojelupalveluissa on myös suorahankinta, joka on hankintalainkin mukaan perusteltu, kun asiakkaan osalta palvelu tulee räätälöidä kunkin lapsen ja perheen tarpeiden mukaan.

Markkinoiden toimivuutta ja kehittymistä edesauttaisi myös se, että kunnat lisäisivät markkinavuoropuhelua palvelun tuottajien kanssa eivätkä piiloutuisi neutraliteettivaatimusten taakse. Nykyisin palvelun tuottajat joutuvat liian usein arvailemaan, mitä on odotettavissa. 

Palvelutuotanto-ohjelmilla pitkäjänteisyyttä palvelujen hankintaan

Kaikkien etu olisi se, että julkisten organisaatioiden palveluiden ostotarpeet olisivat hyvin ennakoitavissa kunnan palvelutuotanto-ohjelman pohjalta. Siinä kunta linjaa, miten tarvittavat palvelut halutaan tuottaa: mitkä palvelut ja missä määrin kunta tuottaa itse, mitä palveluja tuotetaan yhteistyössä toisten kuntien kanssa ja mitä hankintaan ns. markkinoilta. Palvelustrategiset päätökset ohjaavat vahvasti markkinoita, sillä kunnat ovat lastensuojelupalvelujen lähes ainoa ostaja. Lastensuojelulasten tarvitsemaa pysyvyyttä on vaikeaa tuottaa, jos koko järjestelmä toimi lyhytjänteisesti.

Sirkka Rousu, yliopettaja, Metropolia ja Tuija Åstedt, lapsi- ja perhetyön johtaja, Helsingin Diakonissalaitos 

Tästä linkki Kuntalehden verkkosivuille.